Poziom 1
Ostrzeżenie dotyczące ryzyka lub przekroczenia poziomów dopuszczalnych lub docelowych zanieczyszczeń w powietrzu.
Obowiązki samorządów wynikające z Programu Ochrony Powietrza
Jakie obowiązki nakłada POP na gminy? Na kogo Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może nałożyć karę? Kiedy należy wdrożyć Plan Działań Krótkoterminowych? Jakie są wskaźniki monitorowania postępu dla planowanych działań naprawczych? Nasz ekspert odpowiada.
"Najważniejszym celem działań w zakresie ochrony powietrza jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza w sposób pozwalający na osiągnięcie poprawy jego jakości i dotrzymania standardów określonych prawem."
Dyrektywa 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. U. UE L. 152 z 11.06.2008 r., str. 1) (zwana dalej dyrektywą CAFE) wskazuje w art. 15 ust. 1 Krajowe Cele Redukcji Narażenia na pył PM2,5, dla poszczególnych krajów, określane na podstawie krajowych wskaźników średniego narażenia. Cele te konieczne są do osiągnięcia w terminie do dnia 1 stycznia 2020 r. Dla Polski Krajowy Cel Redukcji Narażenia, do osiągnięcia do roku 2020, wynosi 18 µg/m3, natomiast cel rekomendowany przez Światową Organizację Zdrowia wynosi 10 µg/m3
Mając na uwadze utrzymujący się niedostateczny stan jakości powietrza w Polsce, w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2020.0.1219 ,zwanej dalej POŚ) dodany został przepis art. 91c, który stanowi, że w przypadku, gdy przekroczenie poziomów dopuszczalnych lub docelowych substancji w powietrzu występuje na znacznym obszarze kraju, a działania podjęte przez organy administracji samorządowej nie wpływają na poprawę stanu jakości powietrza, minister właściwy do spraw środowiska może opracować Krajowy Program Ochrony Powietrza. Program ten to dokument o charakterze strategicznym, wyznaczający cele i kierunki działań, jakie powinny zostać uwzględnione w szczególności na szczeblu lokalnym, w programach ochrony powietrza.
Jak dalej czytamy, kluczowe jest zatem podjęcie spójnych działań o charakterze strategicznym, legislacyjnym, informacyjnym, technicznym, kontrolnym oraz finansowym na szczeblu krajowym, wojewódzkim i lokalnym. Najważniejszym celem działań w zakresie ochrony powietrza jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza w sposób pozwalający na osiągnięcie poprawy jego jakości i dotrzymania standardów określonych prawem. Osiągnięcie tego celu wymaga:
- efektywnej realizacji programów ochrony powietrza;
- poprawy systemu zarządzania jakością powietrza na każdym szczeblu.
W Krajowym Programie Ochrony Powietrza zawarto wniosek stwierdzający, iż podstawowym problemem w zakresie jakości powietrza w Polsce jest niedotrzymywanie liczby dni z przekroczeniami dopuszczalnego poziomu średniodobowego pyłu zawieszonego PM10 oraz dopuszczalnego średniorocznego poziomu pyłu zawieszonego PM10, dopuszczalnego średniorocznego poziomu pyłu zawieszonego PM2,5 oraz przekroczenia poziomu docelowego benzo(a)pirenu. W tym samym dokumencie wskazano, iż za obecny stan jakości powietrza w Polsce odpowiedzialna jest w głównej mierze tzw. niska emisja pochodząca z sektora bytowo-komunalnego, obejmującego zarówno indywidualne źródła wytwarzania ciepła i przygotowania ciepłej wody, jak również małe ciepłownie komunalne, a także transport.
Jakie obowiązki nakłada POP na gminy?
Program Ochrony Powietrza (skrót: POP) to akt prawa miejscowego, opracowywany ze względu na przekroczenia norm jakości powietrza. W przypadku ryzyka wystąpienia w danej strefie przekroczenia poziomu alarmowego informowania, zarząd województwa w ciągu 12 miesięcy od otrzymania informacji o tym ryzyku od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska musi opracować i przedstawić do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast projekt uchwały ws. planów działań krótkoterminowych. Obowiązek przygotowania i przyjęcia nowego programu ochrony powietrza przez wszystkie województwa jest konsekwencją wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2018 r. oraz utrzymującej się złej jakości powietrza. Program ochrony powietrza dotyczy całego województwa. Programy ochrony powietrza powinny spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych.
Do osiągnięcia celu Programu konieczna jest realizacja zadań wskazanych w harmonogramie realizacji oraz uwzględnianie ogólnych kierunków działań, które wpływają na poprawę stanu jakości powietrza w sposób pośredni (edukacja, prewencją) i bezpośredni (działania operacyjne, kontrolne).
"Za niezrealizowanie działań zawartych w POP wojewódzki inspektor ochrony środowiska może na organ odpowiedzialny – gminę - nałożyć od 50 tys. zł do 500 tys. zł. kary."
Monitorowanie realizacji Programu
Monitorowanie realizacji Programu odbywa się w celu zapewnienia wprowadzania w życie jego zapisów oraz intensyfikacji działań w tym zakresie na terenie całego województwa. Z jednej strony dany Zarząd Województwa odbiera sprawozdania jednostek realizujących działania wskazane w harmonogramie i planie działań krótkoterminowych, aby następnie przedstawić sprawozdanie zbiorcze do ministra właściwego do spraw klimatu oraz do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Z drugiej strony kontrolę realizacji działań naprawczych prowadzi Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska zgodnie z założonym planem kontroli.
Za niezrealizowanie działań zawartych w POP wojewódzki inspektor ochrony środowiska może na organ odpowiedzialny – gminę - nałożyć od 50 tys. zł do 500 tys. zł. kary. Wysokość kary jest uzależniona od liczby i wagi stwierdzonych uchybień oraz naruszonych obowiązków.
Przykładowe obowiązki gmin w kontekście Wojewódzkich Planów Ochrony Powietrza:
Mazowiecki POP zakłada, iż każda gmina inwentaryzację kotłów powinna przeprowadzić do 31 grudnia 2021 r. Ponadto program corocznie zobowiązuje gminy do wymiany konkretnej liczby kotłów na ich terenie, prowadzenia kontroli palenisk oraz akcji edukacyjnych. Warto wiedzieć, że gmina ma średnio 12 h na interwencję ws. zgłoszonego paleniska *) co oznacza konieczność podjęcia działań kontrolnych nawet w tych gminach, gdzie nie ma Straży Miejskich/ Gminnych.
Śląski POP wskazuje jakie muszą zostać podjęte środki operacyjne przez gminie przy ogłoszeniu powiadomieniu o II Poziomie tj. w szczególności:
- Intensywne kontrole instalacji spalania paliw stałych pod kątem spalania odpadów oraz realizacji zapisów uchwały antysmogowej.
- Kontrole w zakresie zakazu spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi.
- Zalecenie ograniczenia stosowania kominków.
Projekt nowego Programu ochrony powietrza dla Małopolski zakłada szereg zadań dla samorządów gminnych, m.in.:
- kontrole interwencyjne palenisk w ciągu 1 dnia roboczego od zgłoszenia (w okresie przejściowym do końca 2021 roku – w ciągu 2 dni roboczych). Możliwe będzie prowadzenie kontroli przez straże gminne bądź międzygminne, pracowników urzędu lub przy współpracy
z Policją. Kontrole interwencyjne z podaniem informacji zwrotnej do zgłaszającego;
- rekomendacja przeznaczenia co najmniej 1% dochodów własnych gminy (bez uwzględniania subwencji i dotacji) na finansowanie: realizacji programów dotacyjnych i osłonowych, prowadzenia kontroli, zatrudnienia ekodoradców, realizacji programów rządowych, termomodernizację budynków, użyteczności publicznej, inwentaryzację źródeł ogrzewania budynków oraz akcji edukacyjnych w zakresie ochrony powietrza;
- prowadzenie kontroli interwencyjnych u podmiotów prowadzących działalność gospodarczą zgodnie z kompetencjami ustawowymi;
- prowadzenie prewencyjnych kontroli spalania odpadów.
Plan działań krótkoterminowych
Integralną częścią Programu ochrony powietrza jest Plan Działań Krótkoterminowych zawierający m.in. informacje nt. działań krótkoterminowych informacyjnych, edukacyjnych, ostrzegawczych, operacyjnych, które powinny być wdrożone w sytuacjach wystąpienia ryzyka przekroczenia norm jakości powietrza, w przypadku ostrzeżeń; zestaw działań krótkoterminowych (informacyjnych, ostrzegawczych, operacyjnych), które powinny być wdrożone w sytuacjach wystąpienia przekroczenia norm jakości powietrza oraz procedury postępowania w trakcie wystąpienia sytuacji wskazujących na konieczność wdrożenia Planu działań krótkoterminowych, czyli w przypadku ogłoszenia alarmu dla pyłu zawieszonego PM10 w powietrzu.
Plan działań krótkoterminowych wprowadza poziome zagrożenia zanieczyszczeniem powietrza:
Poziom 2
Dotyczący wystąpienia przekroczenia poziomu informowania społeczeństwa lub ryzyka wystąpienia przekroczenia poziomu informowania dla pyłu zawieszonego PM10 w powietrzu.
Poziom 3
Dotyczący wystąpienia przekroczenia poziomu alarmowego lub ryzyka wystąpienia przekroczenia poziomu alarmowego dla pyłu zawieszonego PM10 w powietrzu.
Alarm smogowy jest ogłaszany przy przekroczeniu średniodobowej wartości 150 mikrogramów na metr sześc. dla pyłu PM10.
Prowadzenie działań kontrolnych
Działania kontrolne wprowadzono do harmonogramu działań naprawczych jako ściśle powiązane z realizacją PDK. Powinny one dotyczyć m.in. kontrolowania przez straż miejską, gminną lub upoważnionych pracowników urzędu, gospodarstw domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów w kotłach i piecach oraz kontrole przestrzegania zakazu wypalania traw i łąk czy pozostałości roślinnych. Wspominane kontrole powinny, odbywać się na podstawie upoważnienia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta, pracownikom urzędu lub straży miejskiej/gminnej w oparciu o art. 379 ustawy POŚ.
Wskazany przepis umożliwia realizację działań kontrolnych poprzez włączenie do nich zewnętrznych podmiotów w charakterze rzeczoznawców lub użycia specjalistycznego sprzętu. Przykładowo misje antysmogowe z użyciem dronów znajdą również zastosowanie w odniesieniu do oceny substancji spalanych w celach grzewczych w tym do wykonywania badań - przy wykorzystaniu drona mającego na wyposażeniu urządzenia kontrolno - pomiarowe – ze smugi dymu kominowego na okoliczność spalania odpadów oraz paliw zabronionych.
PATROL ANTYSMOGOWY
WYKRYWANIE SPALANIA ODPADÓW ZA POMOCĄ DRONA
Usługa realizowana jest w trakcie lotów pomiarowych z zakresu analiz zanieczyszczeń powietrza z użyciem dronów wyposażonych w najnowocześniejsze sensory mogące wykryć spalanie odpadów zainstalowanych na dronach. Daje możliwość wytypowania konkretnej nieruchomości, na której dochodzi do spalania odpadów w instalacji do tego nieprzystosowanej. Zastosowanie drona z kamerą wizyjną lub termowizyjną precyzyjnie wskaże osobę spalającą pozostałości roślinne np. na terenach ogródków działkowych, przydomowych ogrodów czy też wypalaniu łąk.
Wskaźniki monitorowania postępu dla planowanych działań naprawczych związanych z prowadzeniem kontroli.
W każdym tego typu dokumencie powinny zostać określone wskaźniki, które umożliwią monitorowanie wyników w zakresie wdrożonych działań np.:
- liczba przeprowadzonych kontroli w zakresie:− przestrzegania zakazu spalania odpadów w urządzeniach nieprzeznaczonych do tego wraz z podaniem liczby popełnionych wykroczeń, udzielonych pouczeń, wystawionych mandatów, spraw skierowanych do sądu,
− przestrzegania wymagań określonych w danej uchwale antysmogowej, wraz z podaniem liczby popełnionych wykroczeń, udzielonych pouczeń, wystawionych mandatów oraz spraw skierowanych do sądu;
- liczba przeprowadzonych kontroli w zakresie zakazu spalania na powierzchni ziemi pozostałości roślinnych na terenach ogródków działkowych, przydomowych ogrodów czy też wypalaniu łąk.
Uchwała Antysmogowa
Zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) sejmik województwa może. w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Warto także przypomnieć, że w uchwałach antysmogowych dla poszczególnych województw często nie znajdziemy zakazu spalania śmieci, ponieważ zakaz ten już obowiązuje na mocy ustawy o odpadach.
"(...)kontrole takie muszą mieć charakter interwencyjny. Powinny one odbywać się bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy. W takich przypadkach z pomocą przychodzi art. 48 ust. 11 pkt. 4. Prawa przedsiębiorców."
Kontrole przedsiębiorstw pod kątem realizacji uchwały antysmogowej
Wprowadzanie w życie zapisów uchwały antysmogowej przez przedsiębiorstwa dotyczy źródeł spalania paliw na cele grzewcze o określonej w danej uchwale mocy (zazwyczaj do 1 MW). Zapisy przedmiotowej uchwały powinny być realizowane w taki sam sposób, jak zadania realizowane przez właścicieli instalacji o małej mocy do 1 MW, w których następuje spalanie paliw. Działanie polega na kontrolowaniu przedsiębiorstw w zakresie przestrzegania przepisów uchwały i realizowane jest przez:
- Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska,
- organy samorządowe posiadające uprawnienia kontrolne nadane im na mocy art. 379 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska, w zakresie objętym właściwością tych organów.
Wiadomym jest, że sytuacje związane z potrzebą przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy, u którego domniemywa się, iż spala paliwo o niewłaściwych parametrach lub w tym celu wykorzystuje odpady, kontrole takie muszą mieć charakter interwencyjny. Powinny one odbywać się bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy. W takich przypadkach z pomocą przychodzi art. 48 ust. 11 pkt. 4. Prawa przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem kontrola w przypadku, gdy jej przeprowadzenie jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska odbywa się bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli.
W kontekście działań z użyciem drona (BSP) warto przytoczyć jeszcze jeden konkretny przepis legitymujący podjęcie działań kontrolnych wobec przedsiębiorcy z użyciem drona.
USTAWA z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Art. 49.
1. Czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli.
2. Podjęcie czynności kontrolnych po okazaniu legitymacji służbowej, na podstawie odrębnych przepisów, może dotyczyć jedynie przypadków, gdy czynności kontrolne są niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, a także gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.
3. W przypadku podjęcia czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, osoba podejmująca kontrolę, po okazaniu legitymacji służbowej i przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, informuje przedsiębiorcę lub osobę, wobec której podjęto czynności kontrolne, o przysługujących im prawach oraz obowiązkach w trakcie kontroli.
3a. Czynności kontrolne prowadzone z użyciem bezzałogowych statków powietrznych mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli posiadających stosowne uprawnienia do wykonywania takich lotów, bez okazania legitymacji służbowej i poinformowania przedsiębiorcy lub osoby, wobec której podjęto czynności kontrolne, o przysługujących im prawach oraz obowiązkach w trakcie kontroli.
3b. Loty, o których mowa w ust. 3a, wykonywane są w przypadku, gdy operator bezzałogowego statku powietrznego znajduje się poza terenem, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny.
4. Czynności kontrolne mogą być wykonywane przez osoby niebędące pracownikami organu kontroli, jeżeli odrębne przepisy przewidują taką możliwość.
Bezzałogowe Statki Powietrzne w działaniach na rzecz poprawy jakości powietrza
Wykorzystanie Bezzałogowych Statków Powietrznych m.in. do działań badających niską emisje, wykrywania źródeł spalania i sprawdzania ich składu, okazało się skutecznym narzędziem w walce z tym problemem. Technologia ta ma olbrzymi potencjał, pozwala na podjęcie efektywnych działań na znacznie większym obszarze przy minimalizacji kosztów w porównaniu do tradycyjnych kontroli z udziałem patroli straży czy urzędników. Jak wykazano w przytoczonych przykładach pozwala na odbiurokratyzowaniu procedur kontroli również w stosunku do przedsiębiorców, jednocześnie zapewniając odpowiedni poziom jakości i adekwatny do możliwości prawnych zakres działań inspekcyjnych. Wymienione zalety zastosowania dronów niewątpliwie z powodzeniem sprawdzą się w realizacji zadań i obowiązków wynikających z Programów Ochrony Powietrza przez samorządy.
W związku z ciągłym postępem technologii oraz nowymi zastosowaniami dronów należy spodziewać się, że trend z pewnością będzie wzrastał. Ministerstwo Infrastruktury dało sygnał do rozwoju nowego sektora gospodarki w Polsce, opracowując rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2018 r., które ułatwiło loty bezzałogowych statków powietrznych poza zasięgiem wzroku oraz dopuściło loty automatyczne. Działanie to było też ważnym elementem w realizacji projektu Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju Żwirko i Wigura, którego celem jest rozwój zastosowań BSP oraz reindustrializacja.